Доклад Руководителя Департамента экономики и финансов МПР России Сергея Донского на Коллегии МПР "О мерах по изучению и повышению эффективности освоения минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа Российской Федерации"

29 марта 2005 года.

Дорогие коллеги!

Сегодня уже много сказано о важности освоения континентального шельфа для экономики России. Неоднократно подчеркивалось, что на шельфе сосредоточены огромные запасы углеводородного сырья, и что именно с континентальным шельфом во многом связаны перспективы развития отечественной нефтегазовой промышленности.
Основным механизмом для привлечения инвестиционных ресурсов, требуемых для разведки и освоения запасов континентального шельфа, было и остается экономическое стимулирование инвесторов в совокупности с прозрачностью и стабильностью налогового режима. В этой сфере, по нашему мнению, действенным механизмом являются соглашения о разделе продукции, или СРП. На перспективах его использования для разведки и освоения ресурсов континентального шельфа, а также на возможных вариантах его усовершенствования я бы хотел остановиться подробнее.
Прежде всего, хотелось бы напомнить, что СРП сейчас – один из предусмотренных российским законодательством вариантов для предоставления недр в пользование и предусмотренный Налоговым кодексом специальный налоговый режим. Отношение к СРП сейчас в обществе неоднозначное, и немалую роль в этом сыграли многочисленные дискредитирующие публикации, зачастую конъюнктурного толка. Существенный вклад в такое понимание СРП привнесли особенности реализации действующих проектов – «Сахалин-1», «Сахалин-2» и Харьягинское СРП, которые критикуются с высоты сегодняшней ситуации без всякой скидки на условия, при которых эти соглашения заключались в начале 90-х годов, а также на то, что до сих пор эти проекты являются единственными примерами привлечения миллиардных прямых иностранных инвестиций в нефтянку и единственными в России проектами освоения континентального шельфа в таких масштабах. Достаточно сказать, что только по проекту «Сахалин-2» в 2003 году осваивалось по 250 млн. долларов в месяц. И как-то подзабылось, что в 2000 г. Президент Российской Федерации В.В.Путин характеризовал СРП как один из основных механизмов привлечения инвестиций, а в феврале 2003 г. Правительством Российской Федерации было признано, что «СРП является особой формой привлечения инвестиций при добыче полезных ископаемых в труднодоступных районах со сложными климатическими и геологическими условиями». У профессионалов не вызывает сомнений, что использование договоров на условиях раздела продукции должно стать способом привлечения отечественных и зарубежных инвесторов к освоению наиболее сложных месторождений нефти и газа. В первую очередь, это месторождения на континентальном шельфе, которые требуют не только значительных затрат на освоение, но и использования передовых технологий добычи и накопленного опыта работы мировых нефтяных компаний.
Есть множество других положительных черт СРП – в первую очередь, это механизм, который позволяет государству изымать природную ренту в зависимости от горно-геологических характеристик конкретного месторождения, – а это и есть решение давно обсуждаемой проблемы дифференциации налогообложения полезных ископаемых. Во-вторых, стабильность режима СРП обеспечивает его инвестиционную привлекательность. В-третьих, только при использовании СРП недропользователь обязан приобретать 70 процентов российского оборудования и использовать не менее 80 процентов российского персонала, что превращает СРП в инструмент экономической и социальной политики государства.
Так почему же сегодня СРП, несмотря на все его достоинства, не является работоспособным механизмом? Это становится ясно, если взглянуть на схему подготовки СРП, которая в настоящий момент сформировалась в России.
Для заключения СРП необходимо:
- провести 2 аукциона: на условиях действующей налоговой системы, а потом – на условиях СРП
- подготовить на уровне Правительства обоснование использования СРП
- принять федеральный закон о включении участка в Перечень
- провести переговоры и подготовить СРП
- согласовать проект СРП с министерствами и ведомствами
- принять федеральный закон об утверждении СРП
ИТОГО: для заключения одного СРП необходимо:
- 2 федеральных закона
- около 10 актов на уровне Правительства, не считая поручений (постановления, распоряжения, заключения на законопроекты)
- 2 аукциона
- как показала практика, около 15 заседаний комиссии по подготовке СРП и 15 раундов переговоров с инвестором
- более 20 согласований с министерствами и ведомствами
- около 5 экспертиз (экологическая, ЦКР, Экспертный совет, Институт законодательства и сравнительного правоведения, Минэкономразвития).
Таким образом, общий срок подготовки СРП для освоения месторождений на континентальном шельфе составляет порядка 2-3 лет! Ну и какой инвестор может это выдержать?
Очевидно, что для успешного внедрения СРП необходимо убрать баррикады, упростить этот порядок, настроить процесс подготовки и осуществления контроля над реализацией СРП.
Для этого можно предложить упростить действующий процесс подготовки СРП – в частности не утверждать перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, отдельными федеральными законами – как показывает опыт, это просто затягивает время и никаких реального контроля на этой стадии не осуществляется – иначе как объяснить тот факт, что в этот перечень попали месторождения, которые в настоящий момент успешно разрабатываются или готовятся к разработке на условиях действующей налоговой системы? Также нет смысла в утверждении отдельным федеральным законом уже заключенного соглашения – мало того, что до сих пор не ясна юридическая природа и технология утверждения гражданско-правового договора специальным законом, так помимо этого такое утверждение даст основание поставить СРП в один уровень с законодательными актами и относиться к тексту соглашения как к закону!
Также очевидно, что чрезвычайно усложняет процедуру заключения СРП норма закона о двух аукционах, в соответствии с которой сначала надо провести аукцион на право пользования недрами на условиях ДНС, а в случае отсутствия желающих – то можно проводить аукцион на условиях СРП. Если в соответствии с Конституцией и Федеральным конституционным законом «О Правительстве» именно Правительство ответственно за распоряжение недрами, пусть оно по предложению специально созданного федерального органа управления фондом недр – МПР России - определяет основания для проведения аукциона на условиях раздела продукции.
Однако, скорее всего, даже такие изменения в законодательстве вряд ли приведут к тому, что будут заключаться отвечающие интересам государства соглашения, так необходимые для разведки и освоения ресурсов континентального шельфа. В значительной степени это происходит из-за того, что в Российской Федерации не сложилась устойчивая система органов, ответственных за подготовку и реализацию СРП. С момента появления института СРП в законодательстве России за него отвечали: сначала МПР, потом Минтопэнерго, потом снова МПР, потом снова Минтопэнерго (Минэнерго), затем в 2001 г. соответствующие полномочия были переданы Минэкономразвития России, а после административной реформы эти функции перекочевали в Минпромэнерго и Росэнерго. Очевидно, что эти полномочия болтаются по ведомствам подобно гранате с выдернутой чекой, и за все это время не удалось продвинуть переговорный процесс по СРП ни на миллиметр. Суть происходящих событий точно охарактеризовал инициатор передачи полномочий по СРП в 2001 г. Герман Греф: «зачастую неэффективность участия государства в существующих СРП диктовалась именно несогласованностью позиций ведомств. Когда одно из федеральных ведомств, в конце концов, брало на себя ответственность принятия какого-либо решения, оно нередко противоречило точкам зрения иных министерств, и проблема еще дальше заходила в тупик». Его идея создания «одного окна» для СРП на базе Минэкономразвития России не увенчалась успехом, о чем как нельзя лучше свидетельствует то, что в ходе административной реформы Минэкономразвития отказалось от функций по СРП.
Однако сама по себе идея «одного окна» по вопросам СРП представляется чуть ли не единственным способом сделать государственное управление вопросами СРП эффективным.
В качестве одного из вариантов совершенствования порядка подготовки и реализации СРП можно предложить схему, в соответствии с которой уполномоченный государственный орган по вопросам СРП должен быть сформирован не на базе одного из министерств, а иметь надведомственный статус, быть единственным органом государственного управления, отвечающим за вопросы СРП. Ранее эту роль выполняла Комиссия Правительства РФ по вопросам СРП под руководством В.Б.Христенко, на которой оперативно решались все вопросы и давались обязательные для министерств и ведомств указания. Такой орган мог бы проводить переговоры с инвесторами и участвовать в управлении проектами.
Для обеспечения государственных интересов при такой схеме в мировой практике часто используется участие в составе консорциума инвесторов государственной компании, выступающей в проекте совместно с инвестором с долей участия, обеспечивающей возможность влиять на принятие значимых проектных решений. Появление в переговорном процессе по СРП от имени государства профессионального надведомственного переговорщика, обладающего необходимой компетенцией, ресурсами и полномочиями, с одной стороны, и государственной компании в составе инвестора с другой стороны, будет способствовать увеличению поступлений государству от реализации СРП: ведь государство будет получать не только свою долю прибыльной продукции и налоговые платежи, но и получать через компанию в составе инвестора соответствующую часть прибыльной и компенсационной продукции инвестора. Кроме того, государственная компания будет приобретать необходимый опыт работы на континентальном шельфе.
Похожая схема существует в Норвегии, где переговоры ведет нефтяной директорат, а в проекте в качестве оператора и соинвестора выступает государственная «Статойл».
Однако и этот способ не лишен недостатков. В качестве таковых можно указать объективную сложность создания органа, имеющего надведомственный статус, проблемы с его финансированием – ведь переговоры по СРП и контроль за его реализацией требуют больших финансовых затрат, а уполномоченный государственный орган должен финансироваться за счет бюджета, в котором лишних денег нет, кроме того, участие органа государственного управления в качестве стороны СРП не защищает Российскую Федерацию от споров и исков, связанных с реализацией соглашений. Помимо изложенного, при реализации этой схемы представители государства будут сидеть на переговорах по разные стороны стола. Необходимо выстроить четкую систему баланса государственных интересов.
Избежать указных проблем может помочь еще один вариант организации процесса подготовки и реализации СРП, который хотелось бы обсудить. Рискну предположить, что и дальнейшая перетасовка СРП по министерствам и ведомствам, даже с созданием надведомственного уполномоченного органа, не приведет к дееспособному функционированию СРП. Почему? Для ответа на этот вопрос обратимся к международному опыту: в отличие от России, почти ни в одной стране мира государство (собственник недр) само по себе не является стороной соглашений о разделе продукции. В мировой практике СРП стороной являются, как правило, уполномоченные государством профессиональные участники рынка, национальные нефтяные компании или государственные агентства по использованию минеральных ресурсов. В Индонезии – госкомпания «Петрамина», в Эмиратах - Национальная Нефтяная Компания «Абу-Даби Аднок», в Китае - Китайская корпорация по добыче нефти и газа на шельфе «Синопек», во Вьетнаме – государственная генеральная компания «Петровьетнам», в Сирии – Сирийская нефтяная компания. Этот список можно продолжить.
России нет необходимости гарантировать своим суверенитетом неприкосновенность иностранных инвестиций – разбирательства в иностранных арбитражах не прибавляют нашей стране международного авторитета. И поэтому для того, чтобы полноценно использовать режим СРП для освоения нефтегазовых ресурсов континентального шельфа, необходимо коренным образом изменить сложившуюся в России систему управления подготовкой и контролем за реализацией СРП.
Решение этой задачи возможно при передачи соответствующих полномочий от федеральных органов исполнительной власти в руки специально созданной и принадлежащей государству уполномоченной компании по освоению шельфа, предоставив ей право на аукционной основе выбирать инвесторов, вести переговоры и заключать СРП, и осуществлять иные коммерческие функции, и оставив за государственными органами присущие им полномочия по законодательному регулированию СРП, общему контролю за соблюдением природоохранного, горного, таможенного законодательства и надзору за соблюдением технологии работ на шельфе. Только тогда появится для инвестора адекватный контрагент, федеральные органы власти не будут втянуты в экономические споры и арбитражные разбирательства, а СРП станет нормальным договором.
Разумеется, детали предлагаемой схемы нуждаются в дополнительной проработке, но в самом общем виде это могло бы выглядеть следующим образом: Государство предоставляет уполномоченной компании по освоению шельфа на бесконкурсной основе право пользования участком недр континентального шельфа для целей выбора инвесторов и заключения СРП. Уполномоченная компания проводит аукцион и определяет консорциум инвесторов, как российских, так и иностранных, проводит с ним переговоры и заключает СРП, в соответствии с условиями которого разведка проводится за счет консорциума и на его риск. В случае коммерческого открытия запасов получаемая прибыльная продукция делится между консорциумом и уполномоченной компанией, которая передает свою часть прибыльной продукции государству за вычетом определяемой Правительством части прибыльной продукции, остающейся в распоряжении уполномоченной компании и направляемой на развитие ресурсной базы на континентальном шельфе. Уполномоченная компания будет заинтересована проводить переговоры таким образом, чтобы максимизировать прибыльную продукцию государства. Со своей стороны, Государство в этой схеме, гарантирует применение к консорциуму стабильного налогового режима СРП, и осуществляет в пределах своей компетенции контроль за всеми аспектами реализации проекта. Коммерческие решения по проекту, участие в управляющих органах проектов взимание и передача прибыльной продукции государства, контроль за возмещением продукции – становится прерогативой уполномоченной государственной компании.
Данные предложения позволят соблюсти баланс интересов недропользователей и государства при реализации проекта, избавят государство от несвойственных ему функций коммерческого управления проектом, обеспечат поступления в бюджет государства и в то же время накопление средств, необходимых для освоения континентального шельфа, приведут к появлению на стороне государства в СРП сильного игрока, имеющего необходимые средства для организационно-технического и информационно-аналитического сопровождения процесса подготовки и реализации СРП и в то же время полностью подконтрольного и подотчетного государству. По мере накопления необходимых средств уполномоченная компания может через свои дочерние структуры участвовать в консорциумах, нести затраты и получать прибыль от реализации проектов, а также по мере накопления необходимого опыта работ на континентальном шельфе – являться оператором разработки месторождения.

Спасибо за внимание.